במכתב הבזק של היידריך, מ-21 בספטמבר 1939, המצוטט בהרחבה לעיל, נאמר, כי תפקיד היודנראטים (המועצות היהודיות) הוא - לסייע בידי הגרמנים להוציא לפועל מדיניותם לגבי היהודים. ברם מכתב זה סודי היה, והמוני העם, ואף חברי היודנראטים, לא ידעו עליו דבר.

היודנראטים הוקמו לפי פקודת הגרמנים. הם היו ממנים את יו"ר היודנראט או את "זקן היהודים", שנראה להם כמתאים ביותר לתפקיד שיעדו לו. הם העניקו לו - עם הטלת אחריות אישית עליו למילוי הפקודות הגרמניות - שלטון מוחלט על אחיו, אך הוא היה מחוסר כל זכויות ביחסיו עם הגרמנים. רבים מהם היו אנשים רפי-אופי, ולפעמים גם אנשים מושחתים, שנתפסו להזדמנות לתת פורקן ליצר-שלטונם. אדם כזה היה, למשל, מוניק מארין, הממונה על היודנראטים באזור זאגלאמביה (שלזיה-עלית מזרחית). בגטאות אחרים נטלו את השררה חולי תאוות-שלטון ובעלי שיגעון-הגדלות. בימים כתקנם נדחקו הללו על-ידי מנהיגי הקהילה לקרן זווית. עתה מצאו שעת כושר להגשים את שאיפותיהם הכמוסות. אנשים כאלה נהפכו לכלי שרת נאמן בידי הגרמנים וסייעו להם לכלות את היהודים. אדם כזה היה, לדוגמה, משה חיים רומקובסקי, זקן-היהודים בגטו לודז', הגטו השני בגודלו על אדמת פולין. אך היו ביודנראטים גם אנשים ישרים. סבורים היו, כי הגיע שוב תורו של השתדלן המסורתי, פרנס הקהילה, בכניעה לדרישות הנוגש במילוי פקודותיו ובתחבולות שיחוד ביקשו להעביר את רוע-הגזירה ולמנוע מן הגרמנים כל עילה לעשות שפטים ביהודים. האמן האמינו בתמימותם, כי המלחמה תסתיים עד מהרה והיהודים יצאו לחופשי. בינתיים יש לשתוק ולסבול, ולשמור על החיים ככל שניתן. גם אלה הטעו את קהילותיהם, על אף רצונם הכן להציל ולהושיע. כזה היה יו"ר היודנראט הראשון של גטו וארשה, אדם צ'רניאקוב, אשר שלח יד בנפשו ושילם בחייו את מחיר טעותו.

ביודנראטים מסוימים פשה מכת השלמונים. בעלי אמצעים יכלו לקנות לעצמם תעודות עובדים ומחוסרי האמצעים היו נשלחים למחנות. מעשים אלה נעשו למען האמת לא תמיד מתוך שחיתות. צורכיהם של היודנראטים מרובים היו, וקופת הקהילה ריקה. הכספים היו דרושים לשחד גרמנים ולדחות ככל האפשר ביצועה של גזירה, לפדות יהודי, שנתפש מחוץ לגטו והיה צפוי לגזר-דין מוות; הם נאלצו לשחד שומר בשער, כדי להגניב לגטו עגלה עמוסה שקי-קמח וכו'. כדי להשיג את האמצעים היו מוכרים מקומות עבודה, תעודות, משחררים מעבודת כפיה וכו'. מעשים אלה השחירו את היודנראטים בעיני המוני הגטו וערערו את האימון בראשי המועצה היהודית.

אך הגרוע ביותר היה, שהיודנראטים נצטוו לערוך בעצמם אח רשימות היהודים המיועדים לגירוש. היודנראטים צייתו בדרך כלל. סבורים היו, כי למען הצלת הרוב, בעיקר למען הצלה הצעירים, פעילי-הציבור ואנשי-הרוח, אשר בהם הערובה להמשך החיים היהודיים אחר המלחמה, יש להקריב את הזקנים ואת החולים. ובכך הפכו כלי-שרת בידי הצורר.

אך הגרמנים לא הסתפקו בגירוש ה"בלתי-פרודוקטיביים" בלבד. הם החלו מגרשים גם יהודים צעירים ועובדים. שעה זו בה נתברר לכל, כי מטרת הגרמנים היא לכלות את הגטו כולו - הייתה שעת-מבחן לראשי היודנראט, האחראים לביצוע פקודות הגרמנים.

היו אנשי יודנראט אשר מילאו את כל פקודות הצורר והיו - שלא צייתו, ועל כך שילמו בחייהם. על אלה ועל אלה חרצו כלואי הגטו את דינם והעריכום בהתאם למעשיהם.

הנה לדוגמה עדות על היודנראט בעיירה הקטנה סאסוב :
"למחנה לאיקיא, 10 ק"מ מזלוצ'וב הגיע כל היודנראט מהעיירה סאסוב, השוכנת במרחק 6 ק"מ מזלוצ'וב. התגוררו בה לפני המלחמה 300 יהודים. בשעת חיסול גטו זלוצ'וב הגיעה פלוגת גרמנים כדי להביא לזלוצ'וב את יהודי סאסוב. משהגיעו מצאו רק את היודנראט בהרכבו המלא מחכה להם, וכל היהודים נמלטו ליערות הסביבה. הם דרשו מהיודנראט לעזור להט בחיפוש היהודים. היודנראט סירב. לכן לקחו אתם את היודנראט, אבל אף יהודי אחד לא נוסף להם.

עמידתו של היודנראט מן העיירה הקטנה עשתה רושם עז על הגרמנים. כאשר הביאום לזלוצ'וב, ולאיש ה-ס.ס. וארצוג נודע כל העניין, לקח את כולם למחנה לאיקיא ולא הרשה להרגם…"

היו יודנראטים שעלו על דרך ההתנגדות הפעילה ושיתפו פעולה עם ארגוני המחתרת שקמו בגטאות. כך נהג, למשל, ד"ר אלקס, זקן-היהודים בגטו קובנה. והיו גם כאלה שבעצמם יזמו וארגנו את ארגוני המלחמה בגטאות שלהם. כך נהג העו"ד אלתר דבורצקי, בגטו הקטן של ז'אטל.

אכן, מבחינה אישית ישבו ביודנראט גם אנשים נאמנים. רבים מהם לא חסכו מעצמם כל עמל וכל מאמץ, כדי להקל סבל בני עמם. הם נתנו גוום למכים, וסבלו השפלות והתעללות, ורבים הוצאו על-ידי הגרמנים להורג. כך, למשל, תלו הגרמנים את כל אנשי היודנראט הראשון בלבוב, למען יראו ויפחדו הבאים אחריהם. מבחינה היסטורית לאומית, לא היו היודנראטים אלא מוסדות בשירות הגרמנים. אלא שרבים מהם לא תפשו כי בעצם קיומם, נועדו לשרת את האינטרסים של הגרמנים נגד בני עמם.

הקדימו להבין את תפקיד היודנראט בני הנוער המאורגן. ומכאן המאבק התמידי, שהיה נטוש בגטאות רבים בין ארגוני-המחתרת ובין היודנראטים.

כינויה הרשמי של המשטרה היהודית היה "שירות-הסדר", אך בפי העם נקראה "משטרת הגטו". לשוטרים היהודים היו סימנים מיוחדים: סרט על הזרוע או כובע מצחייה עם סמל וכדומה. השוטרים היהודיים היו חמושים במקלות או בפרגולים. התפקיד שהוטל על המשטרה על-ידי הגרמנים היה לשמש זרוע-ביצוע בידי היודנראטים. בכוח המשטרה הזאת הטיל היודנראט מרותו על הגטו: היה מכריח לצאת לעבודת-הכפייה, גובה מסים וקנסות, שהטילו הגרמנים על הגטו, מחרים רכוש, סחורות, רהיטים וכלי בית, ואף נותן את הממרים במאסר. אך עיקר תפקידה של משטרת הגטו היה להביא למקום האיסוף את האנשים, שנכללו ברשימות הגירוש. תפקידים אלה השניאו ביותר את המשטרה על המוני הגטו. עם זאת היו רבים שביקשו את קרבתם וידידותם. היו בחורות שביקשו להינשא לשוטרים, כדי להימלט בזכותם מגירוש; אף נהנו משפחות השוטרים ממנות-מזון מיוחדות, והיו להן אפשרויות להשיג אוכל ממקורות שונים מחוץ לגטו. בגטאות וארשה ולודז', ובגטאות גדולים אחרים, היוו השוטרים ומשפחותיהם מעמד מיוחס, שחי חיי-שובע.

אך היו מקרים לא-מעטים, כשהמחתרות והארגונים הפרטיזאניים בגטאות, שלחו במתכוון את חבריהם למשטרה. הכוונה הייתה להציב בה אנשים מהימנים, שיוכלו להזהירם בעוד מועד מחיפושי נשק בגטו, ממאסרים ומשאר פורענויות. בידי משטרת הגטו הייתה גם השמירה על השער מבפנים. וחשוב היה לארגוני המחתרת, שאנשיה יוצבו ליד השערים, כדי להקל את יציאת החברים לפעולותיהם. בגטו קובנה, למשל, היה ממונה על השער השוטר יעקב ווירבלובסקי, שהיה חבר הארגון הפרטיזאני בגטו. הוא ניצל את מעמדו להוצאת קבוצות חברים, מחופשים כפלוגת פועלים, מן הגטו - ליערות. גם בגטו וארשה היו לארגון הלוחם שליחים ומודיעים בתוך המשטרה, וכן בגטו וילנה ובגטאות אחרים.

תחילה, משניתן הצו, התנדבו רבים מן הנוער היהודי למשטרה. סבורים היו, כי חשוב לשלום הגטו, ששוטרים יהודים יהיו ממונים על הסדר בפנים. אך משנתברר להם התפקיד, שעליהם למלא, הסתלקו הטובים מן המשטרה, והיו שהצטרפו לארגוני הלחימה. כך נהג יוסף גלאזמן, בשעתו ראש בית"ר בליטא, ובגטו - סגנו של גנס, מפקד המשטרה בגטו וילנה, ולמעשה "הבוס" של הגטו מטעם הגרמנים. גלזמן עזב את המשטרה ונבחר לחבר המפקדה של הארגון הפרטיזאני בגטו וילנה. בגטו קובנה הצטרף לארגון המחתרת קצין המשטרה איקא גרינברג (שהיה חבר הארגון הציוני א.ב.צ. - "ארגון בני ציון"). איקא היה מאמן את החברים בשימוש בנשק.

אבל המושחתים והמנוונים מבין השוטרים הוסיפו לשרת את האויב עד הסוף. שחיתות וניוון רוחני ללא גבול גילו המשטרות בגטאות הגדולים: בווארשה ובלודז', בקראקוב ובוילנה. באכזריות רבה עטו על כלואי-הגטו מחוסרי המגן וגררום אל קרונות הגירוש. נגד שוטרים-בוגדים אלה ניטש המאבק של ארגוני הלחימה בגטאות. אל הגרועים בהם כיוונו הלוחמים את כדוריהם הראשונים. שוטרי הגטו בלשו אחרי פעולתו של הארגון הלוחם בווארשה, בוילנה ובמקומות אחרים, היו אוסרים את הלוחמים בפקודת הגרמנים, ופכרו בכלל את האווירה הציבורית בגטו. בסופו של דבר רומו גם השוטרים על-ידי הגרמנים, וחסינותם לא עמדה להם ביום חיסול הגטו.