הציבור היהודי באירופה המזרחית היה מאורגן לפני המלחמה במסגרות ארגוניות משלו: הקהילה היהודית, המפלגות הפוליטיות היהודיות, והארגונים - החברתיים, הכלכליים והתרבותיים - למיניהם. רק מיעוט השתייך לארגונים כלליים, למפלגות פוליטיות כלליות. במסגרות המיוחדות האלה התפתחו חייהם העצמיים הלאומיים של היהודים ובוצרו ערכי תרבותם.
עם הכיבוש הגרמני התפוררו ארגוניהם המסורתיים של היהודים. רבים מראשי העדה - רבנים, ראשי מפלגות וראשי קהילות - נאסרו. מהם שהצליחו להימלט עם פרוץ המלחמה לברית-המועצות או לארצות שמעבר לים. כשהוקם השלטון הגרמני בפולין, נרצחו אנשי הרוח והאינטליגנציה היהודית, החשודים ביזמה לארגן מחדש את הציבור היהודי ולהפיח בו רוח-מרי. הגרמנים הקיזו בשיטתיות את דמו של הגטו ורוקנו אותו מאנשים צעירים, בריאים בגופם וחזקים בהכרתם, העשויים להצמיח ארגוני מחתרת. הציבור היהודי הגדול בפולין נשאר ללא מנהיגות פוליטית מוכרת, והקהילות הקטנות - עזובות לנפשן ללא מורה-דרך.
המועצות היהודיות - ה"יודנראטים", - שהוקמו על-ידי הגרמנים, המשיכו, אמנם, תכופות לשאת את השם "קהילה" או "ועד-קהילה", אך שוב לא הייתה זאת התארגנות חופשית-רצונית של הציבור היהודי, ושוב לא נהגו בה נבחרי העם, שתפקידם לדאוג לצורכי הקהילה. ליודנראטים לא הייתה כל זכות לנהל מדיניות עצמאית. חובה אחת ובלעדית הושארה להם - לספק את דרישות הגרמנים, למלא כל פקודותיהם. אנשי היודנראטים היו ברובם אנשים קטנים, חסרי ניסיון ציבורי, ולא היו מסוגלים לעמוד בדרישות התקופה החמורה.
